Bundesauftragsverwaltung – Schema, Voraussetzungen und Weisungsrecht (Art. 85 GG)

Das erwartet Dich!

Einleitung

Die Länder führen Bundesgesetze aus, aber was passiert, wenn der Bund dabei plötzlich vorgibt, wie genau gehandelt werden soll? Genau hier kommt die Bundesauftragsverwaltung ins Spiel.

Besonders spannend ist dabei das Weisungsrecht des Bundes aus Art. 85 Abs. 3 GG.

In diesem Beitrag erfährst Du, wie Du die Rechtmäßigkeit einer Weisung des Bundes prüfst, welche Grenzen das Weisungsrecht hat und warum sogar eine inhaltlich rechtswidrige Weisung grundsätzlich befolgt werden muss.

Die Bundesauftragsverwaltung im Überblick

Bei der Bundesauftragsverwaltung führen die Länder Bundesgesetze im Auftrag des Bundes aus.

Wichtig ist: Eine Bundesauftragsverwaltung liegt nicht automatisch vor. Sie muss ausdrücklich im Grundgesetz vorgesehen sein.

Zu den wichtigsten Anwendungsfällen gehören:

• die Verwaltung im Bereich der Kernenergie nach Art. 87c GG,
• bestimmte Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87d Abs. 2 GG,
• die Verwaltung der Bundeswasserstraßen nach Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG und
• die Verwaltung der Bundesfernstraßen mit Ausnahme der Bundesautobahnen nach Art. 90 Abs. 3 GG.

Liegt ein Fall der Bundesauftragsverwaltung vor, eröffnet Art. 85 Abs. 3 GG dem Bund ein umfassendes Weisungsrecht.

Wie prüfst Du die Rechtmäßigkeit einer Weisung?

Die Rechtmäßigkeit einer Weisung kannst Du in drei Schritten prüfen:

• Rechtsgrundlage
• Formelle Verfassungsmäßigkeit
• Materielle Verfassungsmäßigkeit

Der Aufbau erinnert damit an klassische Rechtmäßigkeitsprüfungen aus dem Verwaltungsrecht.

Rechtsgrundlage: Art. 85 Abs. 3 GG

Rechtsgrundlage für das Weisungsrecht ist Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG. Danach unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.

An dieser Stelle musst Du vor allem prüfen, ob überhaupt ein Fall der Bundesauftragsverwaltung vorliegt.

Denn nur dann kann sich der Bund auf Art. 85 Abs. 3 GG berufen.

Merke Dir deshalb:

Kein Fall der Bundesauftragsverwaltung = kein Weisungsrecht aus Art. 85 Abs. 3 GG.

Formelle Verfassungsmäßigkeit

Im Rahmen der formellen Verfassungsmäßigkeit prüfst Du wie immer:

• Zuständigkeit,
• Verfahren und
• Form.

Zuständigkeit

Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG legt fest, wie Weisungen grundsätzlich ergehen.

Sie werden von der zuständigen obersten Bundesbehörde an die oberste Landesbehörde gerichtet.

Typischerweise bedeutet das:

Bundesminister → Landesminister

Der Bund soll sich also grundsätzlich nicht unmittelbar an nachgeordnete Landesbehörden wenden.

Verfahren

Auch bei der Erteilung einer Weisung muss der Bund das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Dieses folgt aus dem Bundesstaatsprinzip und verpflichtet Bund und Länder dazu, bei der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Kompetenzen aufeinander Rücksicht zu nehmen.

Für Weisungen bedeutet das insbesondere, dass dem betroffenen Land grundsätzlich Gelegenheit gegeben werden muss, seinen Standpunkt darzulegen.

Vor Erlass einer Weisung muss dem Land daher regelmäßig die Möglichkeit zur Stellungnahme eingeräumt werden. Außerdem muss eine Weisung grundsätzlich zuvor angekündigt beziehungsweise angedroht werden.

Das Land soll also nicht überraschend mit einer verbindlichen Weisung konfrontiert werden.

Form: Gebot der Weisungsklarheit

Eine Weisung muss außerdem hinreichend bestimmt und eindeutig sein.

Das Land muss erkennen können, welches konkrete Verhalten der Bund verlangt.

Eine bloß vage Vorgabe nach dem Motto „Mach es so, wie ich es für richtig halte“ reicht deshalb nicht aus.

Aus dem Gebot der Weisungsklarheit folgt:

Der Inhalt der Weisung muss für das Land eindeutig erkennbar sein.

Materielle Verfassungsmäßigkeit

Eine Weisung ist materiell verfassungsgemäß, wenn ihre Erteilung die Grenzen des Art. 85 Abs. 3 GG sowie sonstiges Verfassungsrecht beachtet.

Eine Besonderheit solltest Du dabei unbedingt kennen:

Die Weisung muss nicht inhaltlich rechtmäßig sein

Die materielle Rechtmäßigkeit der Weisung bedeutet nicht, dass ihr Inhalt mit jedem einfachen Bundes- oder Landesgesetz vereinbar sein muss.

Grundsätzlich kann ein Land sogar verpflichtet sein, eine Weisung auszuführen, die gegen einfaches Recht verstößt.

Warum?

Weil es bei Art. 85 Abs. 3 GG zunächst um das Kompetenzverhältnis zwischen Bund und Ländern geht.

Verstößt eine Weisung beispielsweise gegen einfaches Bundesrecht und beeinträchtigt dadurch Rechte eines Bürgers, kann der Bürger möglicherweise Rechtsschutz suchen. Daraus folgt aber nicht automatisch, dass auch das Land selbst in eigenen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt ist.

Für die Prüfung einer Weisung kommt es daher insbesondere auf die verfassungsrechtlichen Grenzen des Weisungsrechts an.

Die drei wichtigsten Grenzen des Weisungsrechts

Drei Grenzen solltest Du für die Klausur besonders gut kennen:

• die Wahrnehmungskompetenz der Länder,
• das Gebot bundes- beziehungsweise landesfreundlichen Verhaltens und
• die Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

1. Grenze: Wahrnehmungskompetenz der Länder

Zunächst musst Du zwischen Wahrnehmungskompetenz und Sachkompetenz unterscheiden.

Wahrnehmungskompetenz

Die Wahrnehmungskompetenz betrifft das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, insbesondere gegenüber dem Bürger.

Diese Kompetenz verbleibt grundsätzlich bei den Ländern.

Auch wenn der Bund eine Weisung erteilt, tritt nach außen weiterhin die zuständige Landesbehörde auf. Der Bund darf die Landesverwaltung nicht vollständig verdrängen und selbst unmittelbar an die Stelle der Landesbehörde treten.

Ein Eingriff in die Wahrnehmungskompetenz liegt daher insbesondere dann nahe, wenn der Bund selbst gegenüber Bürgern handeln würde, obwohl die Verwaltungszuständigkeit nach außen dem Land zukommt.

In der Praxis dürfte diese Konstellation vergleichsweise selten auftreten.

Sachkompetenz

Anders ist die Situation bei der Sachkompetenz.

Sie betrifft die Entscheidung darüber, wie in der Sache selbst vorzugehen ist.

Grundsätzlich liegt auch sie zunächst beim Land. Im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung kann der Bund durch sein Weisungsrecht jedoch erheblichen Einfluss auf die Sachentscheidung nehmen.

Der Hintergrund ist die besondere Aufsichtsstruktur der Bundesauftragsverwaltung.

Der Bund besitzt hier nicht nur eine Rechtsaufsicht, sondern auch eine Fachaufsicht.

Er kann deshalb nicht lediglich kontrollieren, ob das Land rechtmäßig handelt, sondern grundsätzlich auch darauf Einfluss nehmen, wie das Land seine Verwaltungsaufgabe wahrnimmt.

2. Grenze: Bundesfreundliches Verhalten

Eine weitere Grenze ergibt sich aus dem Bundesstaatsprinzip.

Bund und Länder müssen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen gegenseitig Rücksicht aufeinander nehmen.

Der Bund darf das Land deshalb nicht zu einem Verwaltungshandeln verpflichten, das für das Land schlechthin unzumutbar oder unverantwortbar wäre.

Eine Grenze kann insbesondere erreicht sein, wenn die Weisung zu einem Verhalten zwingt, das erhebliche Gefahren verursacht oder besonders gewichtige Rechtsgüter bedroht.

Beispiel: Der Bund weist ein Land an, eine bestimmte atomrechtliche Genehmigung zu erteilen, obwohl nach gesicherten Erkenntnissen eine erhebliche und unmittelbare Gefahr für Leben und Gesundheit der Bevölkerung bestehen würde.

In einer solchen Extremkonstellation kann das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens dem Weisungsrecht Grenzen setzen.

3. Grenze: Gesetzgebungskompetenz des Bundes

Die dritte wichtige Grenze ergibt sich aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

Das Weisungsrecht des Bundes darf grundsätzlich nicht weiter reichen als seine Gesetzgebungskompetenz.

Das bedeutet: Kann der Bund für einen bestimmten Sachbereich keine gesetzgeberischen Regelungen treffen, darf er seine Einflussmöglichkeiten nicht über das Weisungsrecht der Bundesauftragsverwaltung auf diesen Bereich ausdehnen.

Die Gesetzgebungskompetenz bildet damit die äußerste sachliche Grenze des bundesstaatlichen Weisungsrechts.

Prüfungsschema: Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG

Für Deine Klausur kannst Du Dir folgenden Aufbau merken:

I. Rechtsgrundlage

Art. 85 Abs. 3 GG

• Liegt ein Fall der Bundesauftragsverwaltung vor?

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Zuständigkeit
   • oberste Bundesbehörde
   • Weisung grundsätzlich an oberste Landesbehörde
2. Verfahren
   • Gebot bundesfreundlichen Verhaltens
   • Möglichkeit zur Stellungnahme
   • grundsätzlich vorherige Ankündigung der Weisung
3. Form
   • Gebot der Weisungsklarheit
   • eindeutiger und bestimmter Inhalt

III. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Insbesondere Grenzen des Weisungsrechts:

• Wahrnehmungskompetenz der Länder
• Gebot bundes- beziehungsweise landesfreundlichen Verhaltens
• Gesetzgebungskompetenz des Bundes

Die bloße Rechtswidrigkeit des Inhalts nach einfachem Bundes- oder Landesrecht führt dagegen nicht automatisch zur Verfassungswidrigkeit der Weisung.

Fazit

Das Weisungsrecht aus Art. 85 Abs. 3 GG gehört zu den zentralen Besonderheiten der Bundesauftragsverwaltung. Für die Klausur ist vor allem wichtig, sauber zwischen der Rechtmäßigkeit der Weisung und der Rechtmäßigkeit ihres konkreten Inhalts zu unterscheiden.

Merke Dir den Dreischritt:

➞Rechtsgrundlage – formelle Verfassungsmäßigkeit – materielle Verfassungsmäßigkeit.

Bei der materiellen Prüfung solltest Du anschließend vor allem an die drei zentralen Grenzen denken:

➞Wahrnehmungskompetenz, bundesfreundliches Verhalten und Gesetzgebungskompetenz.

Beherrschst Du diese Struktur, lässt sich auch ein umfangreicher Fall zur Bundesauftragsverwaltung schnell und systematisch lösen.

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