Gesetzgebungsverfahren: Nur zwei statt drei Lesungen: Ist der Gesetzesbeschluss trotzdem wirksam?

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Einleitung

Der Bundestag beschließt ein Gesetz schon nach zwei statt nach drei Lesungen. Das verstößt zwar gegen die Geschäftsordnung des Bundestages – aber macht dieser Verstoß das Gesetz automatisch verfassungswidrig?

Genau darum geht es in diesem Beitrag.

Wo liegt das Problem?

Wir befinden uns im Gesetzgebungsverfahren, genauer gesagt im Hauptverfahren.

Dort brauchst Du unter anderem einen wirksamen Beschluss des Bundestages nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG.

Im Normalfall werden Gesetzentwürfe im Bundestag in drei Beratungen beziehungsweise Lesungen behandelt. Das ergibt sich aus § 78 GOBT.

Erste Lesung

In der ersten Lesung geht es vor allem um die politische Bedeutung und Zielrichtung des Gesetzes. Danach wird der Entwurf meist an die zuständigen Ausschüsse überwiesen.

Ausschussphase

In den Ausschüssen findet die eigentliche Detailarbeit statt. Dort werden einzelne Regelungen diskutiert, Sachverständige angehört und mögliche Änderungen vorbereitet.

Zweite Lesung

In der zweiten Lesung werden die Ergebnisse der Ausschussarbeit im Plenum beraten. Außerdem können Änderungsanträge gestellt werden.

Dritte Lesung

In der dritten Lesung findet die abschließende Beratung statt. Danach folgt die Schlussabstimmung über den Gesetzentwurf.

Wenn der Bundestag schon nach zwei Lesungen abstimmt, liegt also zunächst ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung vor.

Die entscheidende Frage lautet aber:

Führt jeder Verstoß gegen die Geschäftsordnung automatisch zur Verfassungswidrigkeit?

Die Antwort ist: Nein.

Der entscheidende Grundsatz: Nicht jeder GOBT-Verstoß ist verfassungsrechtlich relevant

Ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Bundestages führt nur dann zu einem Verfassungsverstoß, wenn die verletzte Geschäftsordnungsnorm Verfassungsrelevanz besitzt.

Das bedeutet: Die Norm der Geschäftsordnung muss eine Vorgabe des Grundgesetzes wiederholen oder konkretisieren.

Deshalb musst Du hier prüfen:

Konkretisiert § 78 GOBT eine verfassungsrechtliche Vorgabe?

Welche Verfassungsnormen könnten betroffen sein?

In Betracht kommen vor allem drei Punkte:

• Mitwirkungsrechte der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
• Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
• Öffentlichkeitsgrundsatz aus Art. 42 GG

Diese drei möglichen Anknüpfungspunkte solltest Du nacheinander prüfen.

1. Mitwirkungsrechte der Abgeordneten, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG

Abgeordnete haben das Recht, an der parlamentarischen Willensbildung mitzuwirken.

Dazu gehören etwa:

• Redebeiträge
• Teilnahme an Ausschusssitzungen
• Mitwirkung an Beratungen
• Stimmrecht im Plenum

Man könnte deshalb argumentieren, dass drei Lesungen erforderlich sind, damit diese Mitwirkungsrechte ausreichend gewährleistet werden.

Aber:

Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht ausdrücklich drei Lesungen.

Auch bei nur zwei Beratungen können Abgeordnete grundsätzlich:

• ihre Position vertreten,
• über den Gesetzentwurf diskutieren,
• Änderungsanträge stellen,
• abstimmen.

Deshalb folgt aus dem Mitwirkungsrecht nicht zwingend, dass genau drei Lesungen stattfinden müssen.

Ergebnis: § 78 GOBT konkretisiert Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit nicht zwingend.

2. Demokratieprinzip, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG

Als Nächstes könnte § 78 GOBT das Demokratieprinzip konkretisieren.

Der Gedanke dahinter: Nur wenn ausreichend beraten wird, können Abgeordnete eine informierte und demokratisch legitimierte Entscheidung treffen.

Das klingt zunächst überzeugend.

Aber auch hier gilt: Das Grundgesetz schreibt keine bestimmte Zahl von Lesungen vor.

Auch ein Verfahren mit zwei Beratungen kann weiterhin demokratisch ausgestaltet sein, wenn:

• parlamentarische Diskussion möglich ist,
• Abgeordnete Einfluss nehmen können,
• Änderungsanträge möglich sind,
• am Ende die Mehrheit entscheidet.

Deshalb verlangt auch das Demokratieprinzip nicht zwingend drei Lesungen.

Ergebnis: Auch insoweit keine zwingende Verfassungsrelevanz von § 78 GOBT.

3. Öffentlichkeitsgrundsatz, Art. 42 GG

Schließlich könnte der Grundsatz der Öffentlichkeit betroffen sein.

Nach Art. 42 GG verhandelt der Bundestag grundsätzlich öffentlich.

Aber auch daraus ergibt sich keine bestimmte Zahl von Lesungen.

Entscheidend ist, dass die parlamentarische Beratung grundsätzlich öffentlich stattfindet.

Wenn trotz nur zwei Lesungen eine öffentliche Debatte vor der Abstimmung stattfindet, ist der Öffentlichkeitsgrundsatz nicht allein deshalb verletzt.

Ergebnis: Auch Art. 42 GG verlangt keine drei Lesungen.

Was folgt daraus?

§ 78 GOBT sieht zwar drei Beratungen vor.

Ein Verstoß gegen diese Vorschrift ist aber nicht automatisch ein Verstoß gegen das Grundgesetz.

Wenn § 78 GOBT keine verfassungsrechtliche Vorgabe konkretisiert, fehlt es an der erforderlichen Verfassungsrelevanz.

Dann bleibt es bei einem Verstoß gegen die Geschäftsordnung.

Der Gesetzesbeschluss ist deshalb nicht allein wegen der nur zwei Lesungen verfassungswidrig.

Der typische Klausuraufbau

In der Klausur kannst Du das Problem so aufbauen:

I. Gesetzgebungsverfahren

1. Wirksamer Beschluss des Bundestages, Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG

• normalerweise drei Beratungen nach § 78 GOBT
• hier nur zwei Beratungen
• daher Verstoß gegen § 78 GOBT

2. Führt der GOBT-Verstoß zur Verfassungswidrigkeit?

Nur, wenn § 78 GOBT Verfassungsrelevanz besitzt.

Prüfung möglicher Konkretisierung von:

• Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
• Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
• Art. 42 GG

3. Ergebnis

Keine zwingende Konkretisierung dieser Verfassungsnormen.

Damit führt der Verstoß gegen § 78 GOBT grundsätzlich nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzesbeschlusses.

Klausurtipp: Nicht beim GOBT-Verstoß stehen bleiben

Der wichtigste Punkt in diesem Fall ist nicht die Feststellung:

„Es gab nur zwei Lesungen, also wurde § 78 GOBT verletzt.“

Entscheidend ist der nächste Schritt:

Hat dieser Geschäftsordnungsverstoß auch Verfassungsrelevanz?

Genau dort liegt der eigentliche Klausurschwerpunkt.

Fazit: Zwei Lesungen sind ein GOBT-Verstoß – aber nicht automatisch ein Verfassungsverstoß

Drei Lesungen sind nach § 78 GOBT der Regelfall.

Findet die Abstimmung schon nach zwei Lesungen statt, liegt deshalb ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung vor.

Für die formelle Verfassungsmäßigkeit reicht das aber noch nicht. Du musst zusätzlich prüfen, ob die verletzte Norm der Geschäftsordnung eine Vorgabe des Grundgesetzes konkretisiert.

Da weder Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG noch das Demokratieprinzip oder Art. 42 GG zwingend drei Lesungen verlangen, führt der Verstoß gegen § 78 GOBT grundsätzlich nicht automatisch zur Verfassungswidrigkeit.

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