Die Zwei-Stufen-Theorie einfach erklärt: Wann ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet?

Das erwartet Dich!

Einleitung

Wenn es keine aufdrängende Sonderzuweisung gibt, richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 VwGO. Dann musst du prüfen, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegt und ob keine abdrängende Sonderzuweisung eingreift.

Genau bei der ersten Voraussetzung gibt es aber einen kleinen Klassiker, den du kennen musst: die Zwei-Stufen-Theorie.

Sie hilft dir immer dann, wenn nicht sofort klar ist, ob der Staat öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich handelt.

Verhältnis zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Die Zwei-Stufen-Theorie ist kein eigenes Prüfungsschema, sondern ein Hilfsmittel zur Bestimmung der öffentlich-rechtlichen Streitigkeit im Rahmen von § 40 I 1 VwGO.

Wann wird die Zwei-Stufen-Theorie relevant?

Die Zwei-Stufen-Theorie ist vor allem in zwei Fallgruppen wichtig:

• bei Subventionen
• bei öffentlichen Einrichtungen

Subventionen

Zum Beispiel, wenn ein Ministerium Fördergelder an Unternehmen vergeben will.

Öffentliche Einrichtungen

Zum Beispiel bei

• einem städtischen Schwimmbad
• einem Museum
• einer Stadthalle

Gerade dort stellt sich oft die Frage, ob die Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder zivilrechtlich ist.

Warum gibt es hier überhaupt ein Problem?

Normalerweise prüfst du mit der Sonderrechtstheorie, ob die streitentscheidenden Normen öffentlich-rechtlich sind.

Bei Subventionen und öffentlichen Einrichtungen klappt das aber nicht immer sofort.

Denn der Staat kann hier auf unterschiedliche Weise handeln:

• öffentlich-rechtlich, etwa durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag
• oder privatrechtlich, etwa durch einen Darlehensvertrag oder über eine GmbH

Deshalb ist auf den ersten Blick oft nicht klar, zu welchem Rechtsweg die Streitigkeit gehört.

Die Lösung: die Zwei-Stufen-Theorie

Die Zwei-Stufen-Theorie teilt die Streitigkeit in zwei Ebenen auf:

Stufe 1: Das „Ob“ der Leistung

Hier geht es um die Frage:

• Ob der Bürger die Subvention bekommt
• Ob er Zugang zur öffentlichen Einrichtung erhält

Stufe 2: Das „Wie“ der Leistung

Hier geht es um die Frage:

• Wie die Leistung ausgestaltet ist
• also um die konkreten Bedingungen, Regeln oder Einzelheiten

Genau diese Unterscheidung musst du in der Klausur sauber treffen.

Stufe 1: Das „Ob“ ist immer öffentlich-rechtlich

Wenn es um den Zugang zur Subvention oder zur öffentlichen Einrichtung geht, ist die Streitigkeit immer öffentlich-rechtlich.

Das gilt auch dann, wenn die öffentliche Einrichtung formal über eine privatrechtliche Organisationsform betrieben wird, etwa über eine GmbH.

Warum?

Weil der Staat sich an dieser Stelle nicht ins Privatrecht flüchten darf.

Das ist der zentrale Gedanke.

Im Privatrecht gilt grundsätzlich die Privatautonomie. Private dürfen frei entscheiden, mit wem sie Verträge schließen. Für den Staat gilt das aber nicht in gleicher Weise. Er bleibt auch dann an Grundrechte und Verfassungsrecht gebunden, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient.

Gerade beim Zugang spielen deshalb häufig

• Art. 3 GG
• und zum Beispiel bei politischen Parteien auch Art. 21 GG

eine wichtige Rolle.

Für die Klausur kannst du dir also merken:

Das „Ob“ des Zugangs ist immer öffentlich-rechtlich.

Stufe 2: Das „Wie“ kann öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein

Anders ist es bei der zweiten Stufe.

Hier geht es nicht mehr darum, ob jemand die Leistung bekommt, sondern wie das Verhältnis im Einzelnen ausgestaltet ist.

Also zum Beispiel:

• Welche Regeln gelten im Schwimmbad?
• Unter welchen Bedingungen darf eine Halle genutzt werden?
• Wie läuft die konkrete Ausgestaltung der Förderung?

Hier ist die Streitigkeit nicht automatisch öffentlich-rechtlich. Sie kann auch zivilrechtlich sein.

Wie findest du das in der Klausur heraus?

Das musst du durch Auslegung ermitteln.

Ein paar typische Hinweise helfen dir dabei:

Das spricht eher für Öffentliches Recht:

• Satzung
• Benutzungsordnung
• Gebühr

Das spricht eher für Privatrecht:

• AGB
• Vertrag
• Entgelt

Es kommt also darauf an, wie das konkrete Nutzungsverhältnis ausgestaltet ist.

Beispiel zur Zwei-Stufen-Theorie

Eine politische Partei möchte eine städtische Stadthalle für eine Veranstaltung mieten. Die Stadt betreibt die Halle über eine GmbH.

Fall 1: Die Stadt verweigert den Zugang

Hier geht es um das „Ob“ der Nutzung.
→ Stufe 1
→ Immer öffentlich-rechtlich
→ Verwaltungsrechtsweg eröffnet

Fall 2: Streit über die Höhe des Nutzungsentgelts

Hier geht es um das „Wie“ der Ausgestaltung.
Nun musst du prüfen, ob die Rechtsbeziehung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet ist (Satzung oder Mietvertrag? Gebühr oder Entgelt?).

Was du dir für die Klausur merken solltest

Bei der Zwei-Stufen-Theorie musst du vor allem sauber zwischen dem Ob und dem Wie der Leistung unterscheiden. Geht es um den Zugang zu einer Subvention oder zu einer öffentlichen Einrichtung, ist die Streitigkeit immer öffentlich-rechtlich. Geht es dagegen um die konkrete Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses, musst du durch Auslegung entscheiden, ob Öffentliches Recht oder Privatrecht vorliegt. Genau diese Unterscheidung ist bei Subventionen und öffentlichen Einrichtungen der Schlüssel zur richtigen Rechtswegprüfung.

FAQ zur Zwei-Stufen-Theorie